Semana
3: Mark Philp 2006: ¿Se puede medir la corrupción?
Problema central: Si bien la corrupción tiene problemas metodológicos
de medición, estos no se solucionarán si no se aborda primero el problema
conceptual de identificar su naturaleza más propia. Al mismo tiempo la
dificultad de medirla estriba también en la enorme variedad de prácticas que la
constituyen (50). Por eso de este trabajo conceptual depende la propia
plausibilidad de que el fenómeno se pueda medir (50); y el concepto que se
construya debe incluir las partes del debate que quedan ignoradas por perspectivas
legalistas, economicistas; así como debe concebir los problemas metodológicos propios de
la medición de la corrupción.
Tesis central: Si bien no construye una definición,
argumenta que el centro de la definición debe contemplar que el acto corrupto
es ilícito en la medida en la que
subvierte las reglas, normas y expectativas públicas que conforman el carácter
de una institución (47). Con base en ese núcleo
conceptual central Philp sugiere
abandonar el intento por generar índices comparables entre sí y concentrarse en
estudios de caso que no pierdan de vista el contexto de cada país o sociedad
(53). Es a partir de los estudios de caso que se podrá valorar la profundidad,
penetración y el grado de corrupción para establecer dimensiones comparativas
(54).
1. Hacia una definición de corrupción. Si bien no existe una definición clara y
aceptada ampliamente de la corrupción, existe cierto consenso en la literatura
acerca de que hay corrupción cuando:
Un funcionario público (A) actuando para obtener un beneficio
personal, viola las normas de la función pública y por lo tanto daña al interés
público (B) para beneficiar a un tercero (C); quien a su vez recompensa a A por
permitirle el acceso a bienes o servicios que C no podría obtener sin la
intervención [ilícita] de A (45).
Los principales elementos
de la definición:
-
Una concepción de función Pública. Definida por normas y reglas que pretenden
determinar la conducta de los funcionarios con respecto al interés público que
define la institución; aunque esté en contra del interés personal del
funcionario.
-
Una concepción de interés público tal que la corrupción implica la distorsión
de la función pública para que sirva sólo o mayormente el interés privado en
vez de que sirva principalmente el interés público. del trabajo como un
servicio sobre el cual las personas no pueden actuar a título personal. Recibir
sobornos o contratar familiares en una empresa propia puede ser un acto
irracional, pero no es corrupción.
-
Una relación tripartita: entre
el servidor público (A), el beneficiario de la institución (B) y el beneficiado
en cuestión (C).
La definición sirve
para distinguir la corrupción de los siguientes casos:
·
Robo,
fraude, malversación, desfalco (45): A diferencia de la corrupción, la
malversación de fondos y el fraude solamente tienen dos actores. En la malversación
de fondos, solamente un individuo utiliza recursos para un fin que no era el
indicado originalmente por quienes toman esas decisiones (por ejemplo, tomando
el dinero destinado a sueldos para pagar impuestos atrasados), y en el fraude
un individuo roba recursos a otro. Por lo tanto, si bien uno de los actores
pierde recursos y otro los gana, no existe esa distorsión del servicio público.
·
Ineptitud,
flojera (46)
·
Abuso de
autoridad (46)
La definición
falla en que no cubre casos paradigmáticos:
·
Relación bipartita: en una cleptocracia el ejercicio mismo de la autoridad se distorsiona pero el servidor público y el tercero que
se beneficia son la misma persona. Algunos dudan que esto cuente como
corrupción debido a que este tipo de regímenes tiende a perder las nociones de
servicio público y bien común que guían definiciones aceptadas de corrupción.
Sin embargo, otros opinan que sí conlleva una carga moral si se cumplen ciertas
condiciones: que el culpable sea un servidor público de alto nivel, que sus
acciones sean sistémicas y considerables, y que haya un daño correspondiente al
interés público (45-46). ¿El trabajo del gobierno puede perder su carga moral?
·
Corrupción Virtuosa. Se trata de un ejemplo muy problemático
conceptualmente porque el beneficio que
se busca (se cree) es un derecho o es un
bien público o tiene algún mérito moral (46). El ejemplo emblemático de este
tipo de casos es “La lista de Schindler”. Tomando en cuenta las nociones de que
el servicio público existe por una razón, que existe un interés público y que
beneficiarse privadamente de él es corrupto, las acciones de Schindler y de los
policías nazis en la historia resultan problemáticas. ¿Es corrupto Schindler
por sobornar servidores públicos para beneficiarse privadamente de una acción
ilegal bajo el régimen nazi (dar trabajo a judíos) aunque esta acción terminó
siendo para el interés público y era moralmente aceptable? ¿Es corrupto el
policía que aceptó el soborno de Schindler para ignorar su deber público de
reportar la presencia de judíos en la fábrica si lo hizo por razones
ideológicas (estar en contra de su propio régimen) o morales (evitar que
mataran a los judíos era lo correcto)?
·
Corrupción Ideológica. Puede haber casos de corrupción que no
incluyan una ganancia económica o una recompensa. Estos casos son comunes en la
corrupción política donde el poder, la función pública, la notoriedad
y las concepciones ideológicas son fuertes incentivos no económicos (46). Al
mismo tiempo la recompensa o el beneficio que se busca puede corresponder a evitar
un costo. Pero hay una distinción importante entre actos de traición y
actos de corrupción. Alguien que vende secretos de estado por razones
ideológicas no es igual que alguien que vende excepciones fiscales (47).
El problema con las
definiciones legalistas de la corrupción (es decir, las que evalúan la
corrupción solo bajo definiciones y conceptos ya existentes en las leyes) es
que no permiten incluir los casos anteriores. Esto lleva a que algunas de las
peores manifestaciones de la corrupción puedan ser ignoradas (47).
-
En un
régimen cleptocrático o despótico, es altamente probable que los gobernantes
fomenten la creación (o creen directamente) leyes y reglamentos que permitan su
comportamiento corrupto. En este caso, la corrupción dejaría de ser ilegal y
una definición legalista daría por terminado el debate.
-
En el
segundo caso, no hay debate acerca de la ilegalidad de las acciones de
Schindler y del policía bajo el régimen nazi. Una definición legalista de la
corrupción indicaría que la carga moral o ideológica de sus acciones es
irrelevante.
-
Asimismo,
hace imposible hablar de conceptos como calidad institucional porque bajo una
definición legalista, no puede haber diferencias entre lo que dicen las leyes y
reglamentos y la manera en que funcionan las instituciones “en el mundo real”.
Es decir, si el problema es que una institución está diseñada de una manera y
funciona de otra, una definición legalista simplemente no tiene una respuesta
para el problema.
Sin embargo, quitar el elemento legalista de la definición de
corrupción (es decir, dejar de asumir que algo tiene que ser ilegal para ser
corrupto) lleva al debate acerca de qué
tipos de corrupción existen, o de si todos los presuntos tipos de corrupción
son parte de un mismo concepto más amplio de corrupción y si son subgrupos
específicos con consideraciones distintas (47). Es decir, ¿la corrupción adjetivada (“adjectival
corruption”) es distinta o se subsume a la corrupción a secas? (48).
-
Lo que
parece distinguir algunos tipos de corrupción entre sí no es la naturaleza de los actos cometidos, sino el carácter de los deberes públicos que
se distorsionan (48). Por ejemplo, si bien la corrupción política y la
corrupción económica pueden girar alrededor del mismo acto de dar o aceptar un
soborno, la corrupción política está basada en una posición política del
culpable (un puesto público utilizado para obtener beneficios privados, por
ejemplo) y la corrupción económica se concentra en la distorsión de dinámicas
de mercado (por ejemplo, sobornar para obtener una licitación que debería ser
competida).
-
Sería
posible decir que lo que une a todos los tipos de corrupción adjetivada es la distorsión
del carácter de los deberes públicos, pero queda el desafío de cómo definir el carácter de los deberes
políticos de una manera realista y aceptable, y de si la generación de dicha
definición no entraría en problemas de sesgos culturales [Relativismo
cultural]. Por ejemplo, ¿el carácter
de los deberes políticos de un presidente sería igual para todos los
presidentes, independientemente de las características de su país? ¿El mismo
carácter se podría trasladar a regímenes parlamentarios o monárquicos? ¿Se
podría trasladar entre sociedades con tipos de derecho distintos? Por ejemplo,
si pagar sueldos diferenciados es corrupto bajo un sistema socialista (el cual
indica que el trabajo de todos vale lo mismo); ¿podría serlo bajo un sistema de
derecho romano o anglosajón? (47)
-
Una
manera posible de solucionar este debate ha sido la llevada a cabo por el Banco
Mundial: poner más atención a los actores para así determinar el peso de sus
acciones y el carácter de sus deberes. El concepto de “captura del Estado” (“state
capture”) se concentra en los tipos
de instituciones capturadas (ejecutivo, legislativo, judicial,
instituciones reguladoras independientes, etc.), quién realiza la captura (sector privado, intereses fácticos,
líderes políticos, etc.) y el tipo de
beneficio obtenido por los servidores públicos (dinero, bonos,
prestaciones, posiciones de poder, etc.) (47). Estudios como el de Hellman
agregan una dimensión internacional a estos actores (empresas o inversionistas
extranjeros, gobiernos extranjeros, etc.) (49). Asimismo, existe un elemento de
seguridad en cuanto a que la captura del Estado puede suceder en la
forma de amenazas y no solo de beneficios prometidos. ¿Sería corrupción si un
gobierno es obligado a pagar dinero a otro gobierno para no ser bombardeado? ¿Y
si un servidor público beneficia a un tercero bajo la amenaza de que se dañará
a su familia?
En conclusión Philp no puede ofrecer un
concepto pero sí establece un núcleo conceptual: todos los
tipos de corrupción son ilícitos (si no ilegales) en el sentido que subvierten
las reglas, normas, y expectativas públicas [convenciones] que conforman el
carácter institucional y la función pública de las instituciones (47).
2. ¿Por
qué es difícil medir la corrupción?
Dadas las discusiones acerca del concepto de la corrupción, es claro
que no existen variables claramente cuantificables de la misma. Philp cree que el principal problema en la
medición deriva de la falta de claridad conceptual en el problema de la
naturaleza de la corrupción (50). Pero las medidas actuales de corrupción
tienen cuatro problemas metodológicos que se han reconocido ampliamente en la
literatura (49):
A.
¿Sí significan algo? Las escalas parecen arbitrarias e imprecisas
(49). Sobre todo los rankings de percepción de corrupción, los cuales se
generan con procedimientos ordinales (es decir, dirigidos a ordenar variables
en lugar de cuantificarlas) altamente subjetivos, generan cifras que parecen
espuriamente exactas (49). Es decir, ¿realmente podemos estar seguros de que el
lugar 103 de México en el Índice de Percepción de Corrupción de Transparencia
Internacional (el cual comparte con Bolivia, Moldavia y Níger) significa algo?
¿Es posible inferir alguna diferencia entre ellos y el lugar anterior (100: Argelia, China y Surinam) y el
posterior (107: Argentina, Yibuti e Indonesia)?
B.
¿A quién hay que preguntarle? Los
universos de muestra parecen arbitrarios (50). Dicho de otra manera,
sobre todo en rankings de percepción y victimización, ¿qué víctimas y
percepciones importan? Por ejemplo, el Índice de Percepción de Corrupción de
Transparencia Internacional tiene un sesgo importante a favor de las opiniones
de los empresarios europeos y norteamericanos de sus operaciones en otros
países. Asimismo, los índices de victimización tienen un sesgo importante hacia
usuarios de servicios públicos que puede simplemente no saber que existen servicios
públicos con costo, y que eso no es necesariamente corrupto. Por ejemplo, el
precio de un pasaporte no es un soborno, ¿pero es corrupción solo porque los
usuarios dicen que lo es?
C.
Se ha evitado integrar los datos “duros” de
victimización con los “suaves” de percepción. El problema principal gira en torno a cómo compararlos (50). Por
ejemplo, el estudio del Latin American
Public Opinion Project 2014 (LAPOP) indica que en México, 27.7% ha sido
víctima de corrupción, pero 75.1% percibe que la corrupción es alta. ¿Qué
implicaciones tiene una victimización baja junto a una percepción alta? ¿Es
evidencia de mucha corrupción en ámbitos no tomados en cuenta por el índice de
victimización o de poca tolerancia a la corrupción en los ámbitos tomados en
cuenta?
D.
Es posible que el Índice de Percepción de
Corrupción de Transparencia Internacional (cuya importancia es innegable) sea
demasiado consistente. Es
decir, hay un número pequeño de estudios que se utilizan año con año y que
hacen que gran parte de los lugares del índice se mantengan estáticos (50).
Dado que no todos los estudios se renuevan cada año, los cambios año con año
pueden no significar nada.
En conclusión la corrupción es difícil de medir porque corrupción no
es un género natural (51). No hay un concepto de corrupción y cualquier
concepto que se establezca es vulnerable a la pluralidad (de formas de
corrupción) y relativismo (de reglas institucionales). En consecuencia no hay
un estándar para medir. Los que quieren usar lo democrático como estándar
corren el riesgo de caer en el etnocentrismo. Frente al relativismo cultural se
puede estipular una clase de eventos como corruptos con el fin de identificar
la incidencia relativa de esos eventos en una sociedad determinada, aunque
después sea difícil establecer comparaciones interculturales (52). Otra opción
es encontrar sustitutos de la corrupción como la formula de Klitgaard (1988)
‘Corrupción=monopolio+discrecionalidad—accountability’. Pero los sustitutos con
frecuencia conducen a paradojas, dilemas o inconsistencias (53). Sin embargo, Philp malentiende el objetivo
de la fórmula de Klitgaard, que era simplemente definir el contexto específico
de Bolivia en los 1980 para encontrar soluciones locales. Klitgaard buscaba
identificar los contextos propicios para la corrupción en ese caso específico,
no encontrar contrafactuales que sustituyeran a la corrupción a secas.
3. Alternativa:
énfasis en estudios de caso
Philp sugiere que un acercamiento discreto (es decir, que identifique procesos y
operaciones en lugar de variables y sus valores) a los estudios de caso para darles la posibilidad de compararse sin
perder de vista sus diferencias. Esto implicaría identificar los contextos de
acción de la corrupción (las policías, el proceso judicial, el proceso
administrativo, etc) junto con sus niveles de penetración, robustez, entre
otros. (54)
Sin embargo, un punto importante de este tipo
de estudios sería el aspecto comparativo. Para esto, Philp resalta las evaluaciones
realizadas por GRECO (el órgano de la Unión Europea encargado de evaluar
estrategias anticorrupción de los países miembro) del cumplimiento de países
individuales de la Convención de la OCDE contra la Corrupción. Esto permite dar
un punto de referencia, pero también identificar problemas que pueden
corresponder a los contextos de países particulares. (52)
Sin embargo, el problema de esta sugerencia es
doble:
A.
Las temidas n reducidas. Es decir, análisis de este tipo
reducirían el número de casos que se podrían estudiar (¿sería realista querer
estudiar a Mónaco igual que a Rusia o a Uruguay igual que a China?), lo cual
invalidaría cualquier instrumento de análisis estadístico y descontinuaría gran
parte de la investigación sobre corrupción hecha hasta hoy. (55)
B.
Adiós a las comparaciones
internacionales. Este
enfoque reduciría enormemente las posibilidades de encontrar correlaciones
entre la corrupción y otros datos relacionados con los países, como el
crecimiento económico, la libertad de prensa, o la desigualdad social. Esto
significaría que habría menos evidencia empírica de la corrupción que no esté
directamente atada a contextos específicos. Sería como si las palabras “pobre”
o “migrante” significaran cosas distintas e incomparables en países distintos.
(55)
OTROS RECURSOS:
-
TAREA: Leer con atención el artículo
de Valentini:
Responda las siguientes preguntas:
1. ¿Por qué es un problema para la filosofía moral que las teorías de la
justicia sean ideales?
2. ¿De qué forma la razonabilidad problematiza a la teoría ideal?
3. ¿Por qué interpretar a la teoría ideal como utópica no es un
planteamiento legítimo?
