miércoles, 24 de agosto de 2016

PFHCSC: Semana 3, Medir la corrupción (Agosto 25)

Semana 3: Mark Philp 2006: ¿Se puede medir la corrupción?[1]

Problema central: Si bien la corrupción tiene problemas metodológicos de medición, estos no se solucionarán si no se aborda primero el problema conceptual de identificar su naturaleza más propia. Al mismo tiempo la dificultad de medirla estriba también en la enorme variedad de prácticas que la constituyen (50). Por eso de este trabajo conceptual depende la propia plausibilidad de que el fenómeno se pueda medir (50); y el concepto que se construya debe incluir las partes del debate que quedan ignoradas por perspectivas legalistas, economicistas; así como debe concebir los problemas metodológicos propios de la medición de la corrupción.

Tesis central: Si bien no construye una definición, argumenta que el centro de la definición debe contemplar que el acto corrupto es ilícito en la medida en la que subvierte las reglas, normas y expectativas públicas que conforman el carácter de una institución (47). Con base en ese núcleo conceptual central Philp sugiere abandonar el intento por generar índices comparables entre sí y concentrarse en estudios de caso que no pierdan de vista el contexto de cada país o sociedad (53). Es a partir de los estudios de caso que se podrá valorar la profundidad, penetración y el grado de corrupción para establecer dimensiones comparativas (54).

1. Hacia una definición de corrupción. Si bien no existe una definición clara y aceptada ampliamente de la corrupción, existe cierto consenso en la literatura acerca de que hay corrupción cuando:
Un funcionario público (A) actuando para obtener un beneficio personal, viola las normas de la función pública y por lo tanto daña al interés público (B) para beneficiar a un tercero (C); quien a su vez recompensa a A por permitirle el acceso a bienes o servicios que C no podría obtener sin la intervención [ilícita] de A (45).
Los principales elementos de la definición:
-        Una concepción de función Pública. Definida por normas y reglas que pretenden determinar la conducta de los funcionarios con respecto al interés público que define la institución; aunque esté en contra del interés personal del funcionario.
-        Una concepción de interés público tal que la corrupción implica la distorsión de la función pública para que sirva sólo o mayormente el interés privado en vez de que sirva principalmente el interés público. del trabajo como un servicio sobre el cual las personas no pueden actuar a título personal. Recibir sobornos o contratar familiares en una empresa propia puede ser un acto irracional, pero no es corrupción.
-        Una relación tripartita: entre el servidor público (A), el beneficiario de la institución (B) y el beneficiado en cuestión (C).
La definición sirve para distinguir la corrupción de los siguientes casos:
·       Robo, fraude, malversación, desfalco (45): A diferencia de la corrupción, la malversación de fondos y el fraude solamente tienen dos actores. En la malversación de fondos, solamente un individuo utiliza recursos para un fin que no era el indicado originalmente por quienes toman esas decisiones (por ejemplo, tomando el dinero destinado a sueldos para pagar impuestos atrasados), y en el fraude un individuo roba recursos a otro. Por lo tanto, si bien uno de los actores pierde recursos y otro los gana, no existe esa distorsión del servicio público.
·       Ineptitud, flojera (46)
·       Abuso de autoridad (46)
La definición falla en que no cubre casos paradigmáticos:
·       Relación bipartita: en una cleptocracia el ejercicio mismo de la autoridad se distorsiona pero el servidor público y el tercero que se beneficia son la misma persona. Algunos dudan que esto cuente como corrupción debido a que este tipo de regímenes tiende a perder las nociones de servicio público y bien común que guían definiciones aceptadas de corrupción. Sin embargo, otros opinan que sí conlleva una carga moral si se cumplen ciertas condiciones: que el culpable sea un servidor público de alto nivel, que sus acciones sean sistémicas y considerables, y que haya un daño correspondiente al interés público (45-46). ¿El trabajo del gobierno puede perder su carga moral?
·       Corrupción Virtuosa. Se trata de un ejemplo muy problemático conceptualmente porque  el beneficio que se busca  (se cree) es un derecho o es un bien público o tiene algún mérito moral (46). El ejemplo emblemático de este tipo de casos es “La lista de Schindler”. Tomando en cuenta las nociones de que el servicio público existe por una razón, que existe un interés público y que beneficiarse privadamente de él es corrupto, las acciones de Schindler y de los policías nazis en la historia resultan problemáticas. ¿Es corrupto Schindler por sobornar servidores públicos para beneficiarse privadamente de una acción ilegal bajo el régimen nazi (dar trabajo a judíos) aunque esta acción terminó siendo para el interés público y era moralmente aceptable? ¿Es corrupto el policía que aceptó el soborno de Schindler para ignorar su deber público de reportar la presencia de judíos en la fábrica si lo hizo por razones ideológicas (estar en contra de su propio régimen) o morales (evitar que mataran a los judíos era lo correcto)?
·       Corrupción Ideológica. Puede haber casos de corrupción que no incluyan una ganancia económica o una recompensa. Estos casos son comunes en la corrupción política donde el poder, la función pública, la notoriedad y las concepciones ideológicas son fuertes incentivos no económicos (46). Al mismo tiempo la recompensa o el beneficio que se busca puede corresponder a evitar un costo. Pero hay una distinción importante entre actos de traición y actos de corrupción. Alguien que vende secretos de estado por razones ideológicas no es igual que alguien que vende excepciones fiscales (47).

El problema con las definiciones legalistas de la corrupción (es decir, las que evalúan la corrupción solo bajo definiciones y conceptos ya existentes en las leyes) es que no permiten incluir los casos anteriores. Esto lleva a que algunas de las peores manifestaciones de la corrupción puedan ser ignoradas (47).
-        En un régimen cleptocrático o despótico, es altamente probable que los gobernantes fomenten la creación (o creen directamente) leyes y reglamentos que permitan su comportamiento corrupto. En este caso, la corrupción dejaría de ser ilegal y una definición legalista daría por terminado el debate.
-        En el segundo caso, no hay debate acerca de la ilegalidad de las acciones de Schindler y del policía bajo el régimen nazi. Una definición legalista de la corrupción indicaría que la carga moral o ideológica de sus acciones es irrelevante.
-        Asimismo, hace imposible hablar de conceptos como calidad institucional porque bajo una definición legalista, no puede haber diferencias entre lo que dicen las leyes y reglamentos y la manera en que funcionan las instituciones “en el mundo real”. Es decir, si el problema es que una institución está diseñada de una manera y funciona de otra, una definición legalista simplemente no tiene una respuesta para el problema.
Sin embargo, quitar el elemento legalista de la definición de corrupción (es decir, dejar de asumir que algo tiene que ser ilegal para ser corrupto) lleva al debate acerca de qué tipos de corrupción existen, o de si todos los presuntos tipos de corrupción son parte de un mismo concepto más amplio de corrupción y si son subgrupos específicos con consideraciones distintas (47). Es decir, ¿la corrupción adjetivada (“adjectival corruption”) es distinta o se subsume a la corrupción a secas? (48).
-        Lo que parece distinguir algunos tipos de corrupción entre sí no es la naturaleza de los actos cometidos, sino el carácter de los deberes públicos que se distorsionan (48). Por ejemplo, si bien la corrupción política y la corrupción económica pueden girar alrededor del mismo acto de dar o aceptar un soborno, la corrupción política está basada en una posición política del culpable (un puesto público utilizado para obtener beneficios privados, por ejemplo) y la corrupción económica se concentra en la distorsión de dinámicas de mercado (por ejemplo, sobornar para obtener una licitación que debería ser competida).
-        Sería posible decir que lo que une a todos los tipos de corrupción adjetivada es la distorsión del carácter de los deberes públicos, pero queda el desafío de cómo definir el carácter de los deberes políticos de una manera realista y aceptable, y de si la generación de dicha definición no entraría en problemas de sesgos culturales [Relativismo cultural]. Por ejemplo, ¿el carácter de los deberes políticos de un presidente sería igual para todos los presidentes, independientemente de las características de su país? ¿El mismo carácter se podría trasladar a regímenes parlamentarios o monárquicos? ¿Se podría trasladar entre sociedades con tipos de derecho distintos? Por ejemplo, si pagar sueldos diferenciados es corrupto bajo un sistema socialista (el cual indica que el trabajo de todos vale lo mismo); ¿podría serlo bajo un sistema de derecho romano o anglosajón? (47)
-        Una manera posible de solucionar este debate ha sido la llevada a cabo por el Banco Mundial: poner más atención a los actores para así determinar el peso de sus acciones y el carácter de sus deberes. El concepto de “captura del Estado” (“state capture”) se concentra en los tipos de instituciones capturadas (ejecutivo, legislativo, judicial, instituciones reguladoras independientes, etc.), quién realiza la captura (sector privado, intereses fácticos, líderes políticos, etc.) y el tipo de beneficio obtenido por los servidores públicos (dinero, bonos, prestaciones, posiciones de poder, etc.) (47). Estudios como el de Hellman agregan una dimensión internacional a estos actores (empresas o inversionistas extranjeros, gobiernos extranjeros, etc.) (49). Asimismo, existe un elemento de seguridad en cuanto a que la captura del Estado puede suceder en la forma de amenazas y no solo de beneficios prometidos. ¿Sería corrupción si un gobierno es obligado a pagar dinero a otro gobierno para no ser bombardeado? ¿Y si un servidor público beneficia a un tercero bajo la amenaza de que se dañará a su familia?
En conclusión Philp no puede ofrecer un concepto pero establece un núcleo conceptual: todos los tipos de corrupción son ilícitos (si no ilegales) en el sentido que subvierten las reglas, normas, y expectativas públicas [convenciones] que conforman el carácter institucional y la función pública de las instituciones (47).
2.     ¿Por qué es difícil medir la corrupción?
Dadas las discusiones acerca del concepto de la corrupción, es claro que no existen variables claramente cuantificables de la misma.  Philp cree que el principal problema en la medición deriva de la falta de claridad conceptual en el problema de la naturaleza de la corrupción (50). Pero las medidas actuales de corrupción tienen cuatro problemas metodológicos que se han reconocido ampliamente en la literatura (49):
A.    ¿Sí significan algo? Las escalas parecen arbitrarias e imprecisas (49). Sobre todo los rankings de percepción de corrupción, los cuales se generan con procedimientos ordinales (es decir, dirigidos a ordenar variables en lugar de cuantificarlas) altamente subjetivos, generan cifras que parecen espuriamente exactas (49). Es decir, ¿realmente podemos estar seguros de que el lugar 103 de México en el Índice de Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional (el cual comparte con Bolivia, Moldavia y Níger) significa algo? ¿Es posible inferir alguna diferencia entre ellos y el lugar anterior (100: Argelia, China y Surinam) y el posterior (107: Argentina, Yibuti e Indonesia)?
B.     ¿A quién hay que preguntarle? Los  universos de muestra parecen arbitrarios (50). Dicho de otra manera, sobre todo en rankings de percepción y victimización, ¿qué víctimas y percepciones importan? Por ejemplo, el Índice de Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional tiene un sesgo importante a favor de las opiniones de los empresarios europeos y norteamericanos de sus operaciones en otros países. Asimismo, los índices de victimización tienen un sesgo importante hacia usuarios de servicios públicos que puede simplemente no saber que existen servicios públicos con costo, y que eso no es necesariamente corrupto. Por ejemplo, el precio de un pasaporte no es un soborno, ¿pero es corrupción solo porque los usuarios dicen que lo es?
C.     Se ha evitado integrar los datos “duros” de victimización con los “suaves” de percepción. El problema principal gira en torno a cómo compararlos (50). Por ejemplo, el estudio del Latin American Public Opinion Project 2014 (LAPOP) indica que en México, 27.7% ha sido víctima de corrupción, pero 75.1% percibe que la corrupción es alta. ¿Qué implicaciones tiene una victimización baja junto a una percepción alta? ¿Es evidencia de mucha corrupción en ámbitos no tomados en cuenta por el índice de victimización o de poca tolerancia a la corrupción en los ámbitos tomados en cuenta?
D.    Es posible que el Índice de Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional (cuya importancia es innegable) sea demasiado consistente. Es decir, hay un número pequeño de estudios que se utilizan año con año y que hacen que gran parte de los lugares del índice se mantengan estáticos (50). Dado que no todos los estudios se renuevan cada año, los cambios año con año pueden no significar nada.
En conclusión la corrupción es difícil de medir porque corrupción no es un género natural (51). No hay un concepto de corrupción y cualquier concepto que se establezca es vulnerable a la pluralidad (de formas de corrupción) y relativismo (de reglas institucionales). En consecuencia no hay un estándar para medir. Los que quieren usar lo democrático como estándar corren el riesgo de caer en el etnocentrismo. Frente al relativismo cultural se puede estipular una clase de eventos como corruptos con el fin de identificar la incidencia relativa de esos eventos en una sociedad determinada, aunque después sea difícil establecer comparaciones interculturales (52). Otra opción es encontrar sustitutos de la corrupción como la formula de Klitgaard (1988) ‘Corrupción=monopolio+discrecionalidad—accountability’. Pero los sustitutos con frecuencia conducen a paradojas, dilemas o inconsistencias (53). Sin embargo, Philp malentiende el objetivo de la fórmula de Klitgaard, que era simplemente definir el contexto específico de Bolivia en los 1980 para encontrar soluciones locales. Klitgaard buscaba identificar los contextos propicios para la corrupción en ese caso específico, no encontrar contrafactuales que sustituyeran a la corrupción a secas.
3.     Alternativa: énfasis en estudios de caso
Philp sugiere que un acercamiento discreto (es decir, que identifique procesos y operaciones en lugar de variables y sus valores) a los estudios de caso para darles la posibilidad de compararse sin perder de vista sus diferencias. Esto implicaría identificar los contextos de acción de la corrupción (las policías, el proceso judicial, el proceso administrativo, etc) junto con sus niveles de penetración, robustez, entre otros. (54)
Sin embargo, un punto importante de este tipo de estudios sería el aspecto comparativo. Para esto, Philp resalta las evaluaciones realizadas por GRECO (el órgano de la Unión Europea encargado de evaluar estrategias anticorrupción de los países miembro) del cumplimiento de países individuales de la Convención de la OCDE contra la Corrupción. Esto permite dar un punto de referencia, pero también identificar problemas que pueden corresponder a los contextos de países particulares. (52)
Sin embargo, el problema de esta sugerencia es doble:
A.     Las temidas n reducidas. Es decir, análisis de este tipo reducirían el número de casos que se podrían estudiar (¿sería realista querer estudiar a Mónaco igual que a Rusia o a Uruguay igual que a China?), lo cual invalidaría cualquier instrumento de análisis estadístico y descontinuaría gran parte de la investigación sobre corrupción hecha hasta hoy. (55)
B.     Adiós a las comparaciones internacionales. Este enfoque reduciría enormemente las posibilidades de encontrar correlaciones entre la corrupción y otros datos relacionados con los países, como el crecimiento económico, la libertad de prensa, o la desigualdad social. Esto significaría que habría menos evidencia empírica de la corrupción que no esté directamente atada a contextos específicos. Sería como si las palabras “pobre” o “migrante” significaran cosas distintas e incomparables en países distintos. (55)
OTROS RECURSOS:
-        Índice de Percepción de Corrupción 2014 de Transparencia Internacional: https://www.transparency.org/cpi2014/results
-        “Cultura Política de la Democracia en México y las Américas 2014”, LAPOP: http://www.vanderbilt.edu/lapop/mexico/AB2014_Mexico_Country_Report_V3_W_082115.pdf
-         
TAREA: Leer con atención el artículo de  Valentini:


Responda las siguientes preguntas:
1.     ¿Por qué es un problema para la filosofía moral que las teorías de la justicia sean ideales?
2.     ¿De qué forma la razonabilidad problematiza a la teoría ideal?
3.     ¿Por qué interpretar a la teoría ideal como utópica no es un planteamiento legítimo?




[1] Philp, M. (2006). Corruption definition and measurement. Measuring corruption, 45-56.

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